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李永忠:制度建设是反腐败的治本之策

腐败问题是当前干部群众普遍关心的热点问题之一。中共十八大之后,新领导班子就“反腐”话题频频发声,并且措辞严厉;2012年11月19日,新任中央政治局常委,中央纪委书记王岐山在中央纪委监察部机关全体党员干部大会上强调坚决把反腐败斗争引向深入。对于近年来中国在反腐败方面取得的成就和存在的问题,反腐倡廉领域的新动向以及反腐败工作未来的发展趋势,中国网观点中国邀请到了制度反腐专家、中国纪检监察学院副院长李永忠进行深入分析解读。

“成绩单”折射反腐败总体态势复杂

中国网:您如何看待过去十年反腐工作所取得的成就?

李永忠:这十年间,无论是66万余人受到党纪政纪处分,还是近三十年420万人受到党纪政纪处分;无论是近十年上百名省部级干部被查处,还是六名省部级干部被处以死刑,以及24000人多被移送司法机关,这些都是很大数量的反腐败成绩。

有数据显示,中国在全球清廉指数的排名从1995年在41个受调查的国家和地区当中排名第40位,到2011年在182个受调查的国家和地区中排名第75位,而香港的清廉指数却由第17名提升到第12名。这说明我们的反腐败在某个年度上是有进步的,但是整体上的进步并不大,因此新一任总书记习近平才指出“腐败问题越演越烈”。我们看到香港在“稳步前进”,香港地区的权力结构优势就显示出来了。

反腐“成绩单”正好印证了中央和中纪委关于反腐败总体态势的一个评语——“三个并存、两个依然”:“三个并存”,即成效明显和问题突出并存,防治力度加大和腐败现象易发多发并存,群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存;“两个依然”,即反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。

中国网:当前的腐败问题呈现哪些新的特点?

李永忠:一个新特点叫做“三权交易”:权钱交易、权色交易、权权交易。权钱交易,就是权力与金钱的交易,这是一种简单的一次性的交易,适应面也最广泛,但是这种交易方式很快就会受到党纪国法乃至党的政策的惩治,要逃避交易本身带来的惩治,就会进入第二个层次——权色交易。权色交易,金钱与美色的交易,但是这里所谓的“色”,只是用一个人们能够比较直观了解的代名词,其实这是一种非物质化贿赂,不仅指美色,其实泛指一切非物质化形态的交易,是以物权力和非物质化形态的东西进行交易,是一种复杂的多次性的交易,因此大家看见性贿赂、信息贿赂,等等,这种交易目的是规避政策和法律的打击,但是通过政策和法律的一些填补,权色交易很快就可以解决了,他们还会进行第三个层面叫权权交易。权权交易,就是权力和权力之间的交易,这种交易就已经超越了物质形态和非物质化形态了,不需要通过直接的经济利益来表示,而是用进行一种政治交易,通常用的政治结盟的手段。一旦权权交易形成的话,整个社会就板块化了,下层的人再也上不去了,于是官二代、富二代、星二代、知二代等N二代就这样产生了。

因此,可以说,权钱,权色,权权交易,都是腐败在延伸变化过程中必然的三个层面。

还有一个特点就是“裸官”现象,随着权钱、权色交易的发生,官员感觉到自己掌握了巨额财产留在国内很危险,腐败分子十分清楚一旦问题暴露就有可能被严惩,因此他们开始了“裸官”三部曲:第一步人出去,就是将妻子儿女通过各种手段送出国外,开始把通行证办出去,后来是把绿卡争取到,那么这一步就完成了;第二步庙出去,就是在国外扎下根,将国内资金通过各种方法转移出去;第三步和尚再跑出去,一旦国内形势不好,自己东窗事发,腐败分子就利用提前办理了的、和本人姓名地址完全不同的护照出国。

中国网:“三权交易”以及“裸官”现象该如何对症下药?

李永忠:可以说权钱、权色、权权交易就是腐败在不科学、不合理的权力结构中必然会相继出现的三个层面,所以我们不能只针对腐败的“病象”进行治疗,要对它的“病症”,特别是要对“病源”进行认真地剖析研究,才能找到原点,对症治疗。“三权交易”从80年代提出,到现在的发展演变,都印证了这种发展趋势。

目前我们对铲除权钱交易比较有办法,惩治权色交易也开始引起我们的注意,对权权交易虽然还没有特别有效的方法,但因为目前还不是特别严重,只要我们给予高度重视,还是能够解决的。而三个层面的腐败问题,都依赖于权力结构的改革。

针对“裸官”现象,我们也正在考虑对策。第一步先把人弄回来;第二步把庙弄回来,通过一些司法协助,通过履行《联合国反腐败公约》等,人出去了,钱要想办法弄回来;第三步是不让在国内的“和尚”跑掉,通过限制他再继续担任主要领导职务,对他的出入境作出严格的规定,对他做一些必要的限制。

十八大提出反腐败的新要求

中国网:为什么十八大把反腐败提到了一个新的高度?

李永忠:全世界连续执政时间最长的有三个政党:巴拉圭的红党,连续执政63年,墨西哥的革命制度党,连续执政71年,苏联共产党,连续执政74年,但是为什么他们都不能够长期执政,不管是红党和革命制度党,他们还有机会翻盘,而苏联共产党丢了政权21年没有翻盘机会,这对我们是一个最好的警戒。因此十八大提出了最为严峻的一句话——反腐败“这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国”。

另外,它还提出反腐败“是人民关注的重大政治问题”,这是很有新意的一句话。十八大后的网调民众最关心的问题排在第一的是政治体制改革,排在第二的是反腐败,排在第三是民生。原本都认为民生应该是群众最关心的,没有想到它仅仅列在第三,这说明人们对政治体制改革、反腐败的呼声越来越高,这是一个强烈的呼声,希望通过政治体制改革能够深化反腐败。

中国网:十八大对反腐败提出了哪些更高的要求?

李永忠:邓小平同志说“两手抓,两手都要硬”,而三十年来我们只是经济建设这手比较硬,政治体制改革这手比较软。十八大后,制度反腐会提到一个应有的高度,为全党所重视。

1986年,我撰写了《必须把制度建设作为党的根本建设》一文,但是由于突破了当时党建“老三大建设”的认识框架,没有引起应有的重视。直到2002年,十六大才第一次把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设之中,是“贯穿于”关系;十七大才形成了思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设的并列关系;十八大把制度建设放在最后一项,这样的变化说明制度建设有了一点载体的意思,有一点根本性建设的意思,但并没有明确提出制度的根本性和载体作用。

党的思想建设、组织建设、作风建设,可以称之为革命党的建设,而反腐倡廉制度建设,我称之为执政党的建设,这两个是不同的。希望十八大以后能够明确提出制度的载体作用,把它作为一项根本性建设,在这样的前提下,我们党才能依靠制度的力量走出中国特色的社会主义道路。

改革权力结构,将制度建设提到新高度

中国网:为什么要把制度建设提高到这样的高度?

李永忠:过去我们党只有三大建设,但是党执政以后,特别是十一届三中全会后,战争远去,运动不再,新时期党的建设就必须依靠制度建设,所以在党的十六大和十七大报告中,提出了反腐倡廉建设和制度建设。这两大建设的提出是建立在我们对什么是社会主义,怎么建设社会主义,建设一个什么样的党,怎么建设党,以及走什么样的道路,朝什么方向走等问题都有了一系列认识的基础之上的,可以说,这是一个比较成熟的执政党应有的认识。

十八大提出要求干部要清正,政府要清廉,政治要清明,这“三清”就是一个更高的要求,因此在党的建设中必须依托党的制度建设并把它作为根本性建设,在反腐中必须依托制度反腐,并把它作为治本的方略,这样才能够既靠教育更靠制度,解决新时期的反腐败问题。因为教育只是一种软约束,制度才真正具有刚性,才真正具有邓小平32年前所指出的根本性、全局性、稳定性和长期性。

中国网:目前的反腐败,难在哪里?突破口在哪里?

李永忠:目前反腐败的难点在权力结构的改革上,而突破口也在权力结构改革上。胡锦涛在2008年中纪委二次全会上曾经谈到“监督的制衡力”,充分说明党内的权力结构必须改革,没有改革没有分权就不可能有制衡,必须站在权力结构改革和分权的起点上,“监督的制衡力”才能出现。

新一任总书记习近平曾提出“权为民所赋”,这句话就蕴含着选用人机制改革必须进行,否则就不可能实现“权为民所赋”,人民和党员的主体地位也就无从体现。

这就是十八大以后政治体制改革和制度反腐需要高度注意和加快进行理论设计的两个重要支点。第一,党要分权,以形成制衡,否则党内民主难以发展,党内监督无从实现;第二,选用人机制要改革,否则党员和群众的主体地位无从体现,权力来源的合法性无从体现,这就是我们进行政治体制改革和制度反腐两个根本的核心要素。

网络反腐依靠制度力量成为利器

中国网:应该如何看待“网络反腐”?依靠群众的推动力量对反腐能产生多大的作用?

李永忠:由于三十多年来群众一直是反腐败的旁观者,想参与没平台,想支持无渠道,致使腐败滋生蔓延,易发多发,查处腐败分子的级别、金额都在不断增加,腐败没有得到有效遏制,形势依然严峻,任务依然艰巨。作为腐败直接对立物和反腐败主力军的群众却只能作为旁观者,期望值持续上升,在这种情况下,网络反腐应运而生,成为中国特色,实际上互联网时代在各国都没有催生网络反腐,而在中国却产生了网络反腐的强大效应,我们必须认真研究这个现状,从而找到引导网络反腐的正确方法。

网络反腐是利用现代化的高科技工具反腐,在实践过程中会有利有弊,但是利大于弊,只有建立在这个认识的基点上,我们才能够正视网络反腐,支持网络反腐,同时又要引导网络反腐,以避免被坏人所利用。江苏淮安有“阳光纪检”,450万人的淮安,一年多的时间民众点击量接近6300万,这说明:第一、积极性,群众有参与网络反腐的积极性;第二、有序性,淮安“阳光纪检”有接近6300万的点击量,但是淮安的政治、经济、社会、文化生活都没有乱;第三、有效性,不正之风得到了遏制;第四、拓展性,由“阳光纪检”拓展到政务公开、党务公开,包括干部家庭财产的公示,都在分步进行。只要各级党委政府能力强引导得好,网络反腐会成为依靠制度的力量,动员群众参与反腐的一个利器。

中国网:“网络反腐”自身是否存在一些问题?应该如何去解决?

李永忠:任何一个工具都可以做好事,同时也可能做坏事,所以对于网络反腐,如果不介入、不管理、不引导,当正面消息出不来,负面消息也就会在网络上盛行。

我们要重视网络反腐,就要用主导的声音去影响它,同时就必须强调它的真实性和及时性,不能在该讲话的时候失语失声,也不能讲假话、讲套话、讲官话。坚持这么做,网络反腐这个阵地就不会被别人占领,而成为动员组织领导群众支持和参与反腐的重要阵地,因此,既要充分利用其积极性,也要帮助消除其消极性。

首先,这个平台是人类科学技术的进步,不能封杀,必须要正视它,网络上的匿名攻击、造谣中伤是存在的,把这些东西分辨清楚;第二,要积极利用它,这样才能用主流的声音,积极的因素,去压制那些消极的负面的东西,不要害怕,越害怕对你自己越不利,所以要疏而不是堵。

反腐败形势复杂,治本需要“五药方”

中国网:治标,对反腐败来说肯定是行不通的,您认为反腐败的治本之策是什么?

李永忠:对于反腐败的治本之策,我开了“五个药方”,这“五个药方”要在维护和保证中央领导集体权威的前提下推进,我们的制度反腐才能取得应有的成绩:

改革权力结构。首先是党的分权,分成决策、执行、监督三权,地方要合理分权,中央要适度集权,地方要努力发展党内民主,要通过“党代会常任制”来分解权力。

改革选用人体制。不能再搞等级授予制了,中央适度集中权力,而地方,尤其是县级和市级,应该加快权力结构的改革和选用人体制的改革。

积极稳妥处理腐败“呆账”。我们搞了三十多年的治标,我们的“肌体”被治的已经不行了,这种情况下就存在很多的腐败“呆账”,必须处理它。

设立政治体制改革特区。我们取得了举世瞩目的经济体制改革的成功,而政治体制改革之所以难以推进,就在于我们至今没有一个政治体制改革特区,这个工作要难得多,牵涉面大得多,所以要必须通过特区进行实践,成功了经验才可以拷贝,失败了我们也买得起单。

动员和组织人民群众支持和参与。这三十多年,群众作为反腐最大的主力军游离于反腐败斗争之外,只靠专门机关的单打独斗和孤军作战不可能打赢这场关系党和国家生死存亡的战争,群众真正组织和发动起来之时,就是腐败被遏制在最低限度之日。

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