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《上海公报》45周年,中美关系需要再定义

2017年2月28日是中美《上海公报》签署45周年纪念日。

45年前的这一天,经过连续几个月辗转北京、杭州、上海三地的艰难谈判,中美两国政府于尼克松总统对中国历史性访问即将结束前在上海签署了《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》,从而正式开启了中美关系正常化的进程。

《上海公报》是中美关系的政治基石

《上海公报》是中美间第一份联合公报,与1978年12月16日双方同时发表的《中美建交公报》、1982年8月17日双方同时发表的《八一七公报》一道,成为两国关系发展的政治基础,也为国际关系准则的发展沿革做出重要贡献。

《上海公报》的历史意义主要在于:

首先,解决了两国在冷战时期的相互战略认知问题,明确了共同应对来自苏联的威胁的任务,在当时的历史条件下找到了“反对任何国家在亚洲建立霸权或在世界范围内划分利益范围”这个最大利益汇合点和共识凝聚点。

其次,确立了中美两国相处的基本原则,也就是求同存异、相互尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处、不诉诸武力和武力威胁。这些原则的确立为国际关系发展作出了重大贡献,成为不同社会制度和对外政策国家和平相处的准则。

第三,也是最重要的,为如何处理台湾问题这一中美关系当中的核心难点问题奠定了基调。《上海公报》写明,“美国认识到,在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国,台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。它重申它对由中国人自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景,它确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间,它将随着这个地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量或军事设施。”

经中美双方艰苦谈判定下的美方措辞尽管带着其对在台利益的难以割舍,但终归廓出了处理中美关系中台湾问题的基本方向,设置了反对任何旨在制造“一中一台”、“一个中国、两个政府”、“两个中国”、“台湾独立”和鼓吹“台湾地位未定论”的活动的两国交往底限。

第四,明确了中美关系正常化的目标,并确定民间往来和贸易、科技、文化、体育、新闻交流先行,保持官方沟通管道畅通。这样的思路在后来的中美关系发展过程中始终延续,为今天两国广泛领域合作做出了历史性的铺垫。

中美关系走过了一条不平凡的路

《上海公报》签署45年来,中美关系走过了一条极不平凡的路。这条路大致可以划分为三个阶段。

第一个阶段是从1972年到1991年,中美由对抗转向合作,期间比较重大的事件包括1979年两国正式建交、签署《建交公报》,1980年因苏联入侵阿富汗中美等国共同抵制莫斯科奥运会,1982年双方发表有关美国对台军售问题的《八一七公报》,1984年里根总统访华、中国参加洛杉矶奥运会,等等。在整个1980年代的多数时间里,随着中国改革开放的步步深化,双方关系经历着相当积极友好的“蜜月期”。

1989年由于众所周知的原因,美国率领西方国家发起对华制裁,中美关系急转直下,但即便在那样严峻的情况下,双方仍保持接触,老布什政府没有允许两国关系彻底破裂。

这一阶段双边关系发展的主要驱动力是反对苏联霸权主义的共同战略需要。这20年间的中美关系发展主要体现在政治方面,两国经济合作虽也不断扩大,双边贸易额从1979年的仅23亿美元增长到1990年的117亿美元,但由于中国国力有限,世界影响不大。

第二个阶段是从1992年冷战终结到2013年,中美失去共同战略对手,美国基本上放弃了以往大三角关系中对中国战略价值的估量,但美国以把中国纳入国际体系为宗旨奉行对华接触政策,中国以美国为主要合作伙伴推进改革开放。双方经济合作发展迅速,两国关系的维系因素更加丰富、共同利益基础更加深厚。

发生在这期间的重大事件是:1999年中美就中国加入世贸组织达成双边协议,这标志着中国改革开放和中美经济合作进入新的时期,极大促进了中国的市场经济建设。2001年911事件发生后中美开展反恐合作,这事实上扭转了小布什政府上台初期在新保守主义势力操纵下把中国确定为主要现实竞争对手准备对华可实施遏制战略的趋向,为中美关系延长了一个大约10年的稳定发展期。2009年中美战略与经济对话机制建立,这无异于为两国关系提升到全球层面进而成为一组真正意义上的大国关系提供了重要的机制性保障。

这个阶段,在市场因素和全球产业链发展的驱动下,中美经济关系发生了巨大的飞跃,确立了深度的利益交融。1991年中美贸易额为253亿美元,2013年扩大到5200亿美元,成为仅次于美国与加拿大的最大规模国别贸易,有力促进了经济全球化的发展。

这个阶段,尽管中美关系不再以针对第三国的战略合作为主要维系因素,但国际形势的发展变化,特别是传统安全与非传统安全挑战的同步增多,为两国提供了更广泛的合作点,双方为应对朝核、伊朗核、跨国犯罪、气候变化等重大国际地区问题开展协调,中美在应对朝核问题六方会谈进程中的合作是这方面的突出事例。

第三个阶段是从2013年至今,两国在构建新型大国关系理念指导下,以经贸合作、市场交融、人文交流、全球治理协调为主要支柱稳定发展彼此关系,在军事安全领域开始探索有效管控摩擦风险的方式,同时彼此关系的外延向网络、外空、深洋、极地等“新边疆”拓展。随着中国加速崛起,中美关系的全球意义不断增强。

这个阶段最重要的事件莫过于2013年6月习近平主席与奥巴马总统在美国加利福尼亚州举行的“庄园会晤”,它所达成的共识虽没有在后来完整、持续贯彻到中美关系当中,但上升大国与守成大国不冲突不对抗、互利共赢的原则却逐渐深入人心,双方开始认真审视新形势下的中美关系性质,有关探索之起步本身比结论更重要。

综观以上三个阶段,中美关系总体稳定发展、互利合作不断加深的趋势贯穿始终,既给两国的国运和社会形态发展变迁带来深刻影响,也改变着世界的基本面貌。不能不说,中美战略合作是推动战后世界格局摆脱两极对抗状态步入和平发展、融合发展、多极发展的关键因素。不能不说,两国利益交融是推动经济全球化不断深化发展、亚太地区经济腾飞并走向一体化实践的重要力量。

然而受意识形态分歧和社会制度、国际关系理念差异影响,两国间的结构性矛盾始终存在,双方围绕经贸、人权、台湾、涉藏等问题的摩擦此起彼伏。过去45年间,发生过不少次险些颠覆中美关系的危机型事件,比如1989年后的制裁与反制裁斗争,1995至1996年因李登辉访美和抛出“两国论”而引发的台海危机,1999年的南斯拉夫炸馆事件,2001年的南海撞机事件,以及2010、2011年起因美国直接介入而开始发酵的南海局势升温。它们说明,影响中美关系健康发展的最主要障碍在于战略和政治互信的缺失,而这种缺失的根源又在于美国不愿放弃利用涉及中国核心利益的问题牵制中国发展、改变中国颜色的企图。

特朗普执政后,美国对华政策演变展现出较大不确定性。特朗普的执政理念--无论是“让美国重新强大起来”还是“美国优先”,都表现出以中国为主要竞争对手和限制对象的迹象。如果特朗普政府以排斥、隔绝的办法处理中美利益分歧,在掀起对华贸易战的同时大力强化在亚太地区针对中国的同盟协作和军力部署,那么中美关系将偏离已延续45年的基本正确方向。

这里尤其需要指出的是,多年来包括《上海公报》在内的三个联合公报确立的指导原则并没有在中美关系的具体实践中得到充分、完整的落实。在台湾问题上,美国尽管出于自身安全利益和中美关系大局奉行一个中国政策、反对“台独”、支持两岸对话交流,但坚持所谓《与台湾关系法》和对台“六项保证”,坚持对台军售,坚持推行“以台制华”战略,特别是在对台军售问题上事实背弃了中美三个联合公报中的有关涉台原则。

特朗普试图通过挑动台湾问题向中国施压的作法已被证明是选错了抓手。特朗普在2月10日与中国国家主席习近平的通话中重申了美国的一个中国政策。然而在白宫公布的两国元首通话新闻稿上,美方的措辞是“信守我们的‘一个中国’政策”(HORNOR OUR “ONE CHINA”POLICY),这里就不排除所谓《与台湾关系法》和对台“六项保证”。在两岸关系和台海局势更加复杂严峻的背景下,美国打“台湾牌”的警号并没有解除。

中美关系正在经历新的蜕变

进入21世纪第二个十年,中美关系无论在规模、形态还是性质上都发生了新的重要变化。《上海公报》签署那一年,中国的GDP规模不足1000亿美元,美国是1万亿美元,中国仅相当于美国的不到1/10。2015年,中国的GDP达到10.8万亿美元,已是中等收入偏上国家,美国则是17.8万亿美元,双方之比为1:1.7。

2016年中国首超加拿大成为美国最大的货物贸易伙伴,中方数据显示两国贸易额尽管因汇率、经济环境等因素有所下降,但仍达5196亿美元。2015年中国对美直接投资年度流量首超美国对华,2016年中国对美直接投资达300亿美元。截至2016年底,美财政部数据显示中国仅次于日本为美国第二大债权国,持有美国国债1.2万亿美元。两国在人文领域的交流空间活跃,已开通了90多条往返中美的航线,每天平均有1.4万人在两国之间往来,目前有超过30万中国学生在美留学。

一个当年《上海公报》谈判和签署者都未必能料到的现实是,中美关系只用不到半个世纪时间便真正成长为一组世界性的大国关系,更形成事实上的竞合关系--既互为重要合作伙伴、又互为主要竞争对手,彼此协调合作和竞争摩擦都遍及双多边和全球层面各个领域。中美实力差距的迅速缩小预示着两国关系的“历史交叉点”即将到来,多种分析预测中国最快将在2030年前后实现GDP超美。这一赶超趋势已对双方处理彼此关系的心态和方式产生重要影响。

如果说进入新时期的中美关系有哪些变化最显著,那么可以认为,除了两国“你中有我、我中有你”,已结成事实上的利益共同体,便是中国处理对美关系的自信不断增长、设置议题能力的不断提高。一方面,美国继续自视为世界最强大的国家,决意保持领先优势,同时通过强化同盟关系、追求绝对安全的方式维护在亚太地区的主导权。另一方面,中国的利益范围持续拓展,维护国家主权安全和海洋权益的实力不断增长,与美国在西太平洋地区的地缘战略利益冲突问题开始浮出水面。因中国实施“一带一路”、亚洲基础设施投资银行、金砖合作等倡议,美国对中国正另起炉灶构建新的国际体系的猜疑变得深重。过去两年多,美国国内掀起对华政策辩论,主张放弃对华接触政策的声音不绝于耳。

中美关系重新面临“向何处去”的疑问。日益突出的复杂现象是,在两国高层接触和各领域对话磋商密切活跃、彼此利益更加深度交融、重大问题协调持续不断的同时,两国社会制度和价值形态的不兼容、金融和经济利益的摩擦冲撞、地缘战略的相互竞争纠缠在一起,矛盾更加复杂难解,中美关系积极面的增长不足以压制消极面的扩大,双方仍不能确立足以将这一关系导向比不对抗不冲突更高精神境界和合作层次的根本共同利益,相反,那种认为把对方视为敌对国家和战略竞争者有利于凝聚国内共识、主张在各自政治和经济生活中“去对方化”的声音开始以“政治正确”的方式压制、驱逐那些主张中美协调合作的声音。这样的现象才是导致越来越多希望中美关系好起来的人逐渐丧失信心的根源,也是未来中美关系不稳定因素滋生的土壤,同时还是人们在热议“逆全球化”时有意无意忽略了的现象。

近年国内围绕中美关系的讨论可谓沸反盈天,一直存在着一种不健康的现象:每当两国产生摩擦,“中美必有一战”的声音便高亢不已;如遇双边关系显示改善迹象或重要高访进行,“中美携手共治世界”的梦噫又一片繁盛。当芸芸众生已经麻木了风中摇摆之时,冷静、深刻的思考显得尤其珍贵。思考的核心问题应是:中美关系的确定性应如何培养,双方合作的理性目标如何界定?

会有第四个联合公报吗?

衡量一组双边关系稳定性、确定性的标尺,在很大程度上要看它是否有足够的法律和政治文件加以框定(DEFINE)。对中美关系这样一组复杂关系而言,政治文件的作用不仅是道义上的,也具有法律意义。

现距中美之间最后一份联合公报的发表已经过去30多年了,尽管三个联合公报仍有现实意义,但它们的内容已不能完全覆盖当今世界和中美关系的基本特征,《上海公报》对越南问题及亚洲其它问题的看法早已过时,美国售台武器的事实操作一再突破“八一七公报”中的美方“逐步减少它对台湾的武器出售”、“经过一段时间导致最后的解决”默契,台湾问题也不再是中美关系居于表面的唯一核心难题,如今需要两国领导层倾力关注、妥善处理的共识合作点和分歧敏感点大多是全球性的。

最重要的是,中国在成长,美国在改变,中美关系的性质和影响今非昔比了,其所依托的世界也大不相同了。如果说上海公报重点解决的是在美苏争霸背景下中美相互靠拢并打开重新交往之门的问题,建交公报重点解决的是中华人民共和国作为代表中国的唯一合法政府与美国交往的地位问题,“八一七公报”聚焦的是美国售台武器问题,那些现如今中美之间需要的指导原则显然已经远远超出了合法性范畴。

过去数年来,用什么样的新的政治文件指导两国关系,在双方高层和战略学界头脑中一直是个若隐若现的问题。2011年1月美国前总统国家安全事务助理斯考克罗夫特曾在《纽约时报》发文主张中美缔结一份新的历史性的联合公报。后来,李侃如、基辛格、兰普顿等不同代次的知名人士均曾表达过相近的愿望,中国国内专家学者逢重要高访也时常发出类似声音。

霍普金斯大学教授兰普顿2015年5月6日在世界中国学论坛会议上演讲时建议,中美应发表“第四个联合公报”“阐明一、两个主要观点”,规划一种远见:第一,世界已经改变、权力分布已经改变,均势和稳定是我们共同的目标,而让任何一个国家来主导都不足以达到均势的稳定;第二,两国将会通力合作,并与别国合作,共同建立和调整当前的经济和安全机制,以反映新的现状。

不过,更多人并不认为第四个联合公报有多大可能性。长期以来,对于已有的三个联合公报,中方强调的次数和程度要比美方多得多,在理解上也比美方广义得多。在美方内部看来,三个联合公报是形成在冷战结束前的遥远过去的“过时货”,它们并不具备足够的法律约束力,即便有那么一些法律约束力也不能凌驾于美国的国内法之上,因而不应成为约束美国对外政策的一劳永逸的“枷锁”。美国政府同时更没有兴趣为自己敲造一个新的“枷锁”。

如有第四份中美联合公报,它必须面对的一个关键性问题是如何在两国之间达成共识,重申、延续已有三份联合公报至今仍然具有意义的精髓部分,特别是在台湾问题上。而这一旦以第四份联合公报为壳重新谈判,无异于在中美之间引爆一颗埋藏已久的政治上的定时炸弹。要么,双方就得巧妙绕开这个难题,把第四份公报的焦点聚集在那些两国能够达成共识的问题上。然而,台湾问题恐怕无法绕开。如果有第四个公报的话,台湾问题仍将是核心。

必须承认一个事实,双方在社会上尚未形成有利于推出第四份中美联合公报的共识基础和创意氛围,这种创意必须超越双边关系的固化思维,为之树立一个全球视野。再怎么说,联合公报都只不过是个形式和载体,关键是两国领导人是否清楚中美关系内核正在发生变化,并能够从中获得足够的想像力,为中美关系的新阶段确立理应属于它的“时间价值”。即便没有第四份联合公报这个外在形式,中美高层也很有必要通过彼此之间的战略和政策协调向国际社会作出“再保证”。

当年《上海公报》的发起人和谈判者之一亨利·基辛格博士在回顾谈判经历时说,“苏联的威胁为中美修好提供了推动力,但两国面临的更大挑战在于,必须建立起几十年合作的信念”;“美中修好的好处并不是永恒的友谊或互相融洽的价值观,而是重新达成全球力量平衡。”

《上海公报》签署45年后,中美关系已成长为世界上最重要、最复杂同时风险指数较高的一组关系。前所未有地,中美双方均以强势姿态面对对方,军事安全因素对两国关系的塑造作用直接而强烈,加上网络、外空等非传统安全领域的较量,两国关系站在新的十字路口。今后中美关系面临的一大挑战将是,缺少了共同战略目标,利益交融再深厚也无法绝对确保两国不起冲突。在这样的情况下,纪念《上海公报》尤具意义。

时隔45年,《上海公报》的一些内容虽已不再适用于现实世界,但它的精神永驻,那就是相互尊重、合作共赢,尤其要相互尊重核心利益。《上海公报》的另一精神内核便是对话精神。从某种意义上讲,中美围绕《上海公报》构建共识的过程,特别是毛泽东、周恩来与基辛格之间的交谈,正是两国最早的战略对话。过去八年间,《上海公报》精神转换为中美新型大国关系理念的关键内涵。尽管“新型大国关系”提法随奥巴马卸任淡出人们视线和双方政府公文,但其所强调的不冲突、不对抗、合作共赢原则仍然有效,需要以新形式在新高度上延续。

http://opinion.china.com.cn/opinion_99_158399.html

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